არასამთავრობო ორგანიზაციების მიერ ა/წ 13 ივლისს შსს–ს რეფორმის პროცესთან დაკავშირებით გავრცელებული შენიშვნები მოკლებულია დასაბუთებასა და ობიექტურობას. გვსურს ცალკეულ პუნქტებთან დაკავშირებით საზოგადოებას მივაწოდოთ ჩვენი არგუმენტები.
1. განცხადების თანახმად, პრობლემას ქმნის ჭარბი ძალაუფლების კონცენტრაცია, ფუნქციების ბუნდოვანება, დუბლირება, პოლიტიკური ზეგავლენის რისკები, სამსახურის ხელმძღვანელის დანიშვნისა და გათავისუფლების პროცედურა. აღსანიშნავია, რომ შსს–ს რეფორმის ერთ–ერთი ძირითადი არსი და მიზანი მდგომარეობდა სწორედ 2004 წელს უშიშროებისა და პოლიციის ორგანოების ერთ სისტემად გაერთიანებით წარმოშობილი ჭარბი ძალაუფლების დეკონცენტრაციაში. საზოგადოების დაკვეთას წარმოადგენდა ამ ორი უწყების ინსტიტუციური დამოუკიდებლობის უზრუნველყოფა წარსულის მძიმე გამოცდილების დასაძლევად, რაც მიღწეულ იქნა მიმდინარე რეფორმის პროცესში. კანონის ამოქმედების მომენტიდან პოლიცია ორიენტირებული იქნება საზოგადოებრივი უსაფრთხოებისა და მართლწესრიგის დაცვაზე, ხოლო უსაფრთხოების სტრუქტურები სახელმწიფო უსაფრთხოების დაცვაზე. მნიშვნელოვანია, რომ კანონის პროექტი დაექვემდებარა ფართო განხილვას და დაზუსტდა უსაფრთხოების სამსახურის უფლებამოსილებები. მაგალითად, დეტალურად გაიწერა კონკრეტული პრევენციული უფლებამოსილებები. მოცემული რეფორმის ტალღამ მოიცვა არა მხოლოდ ორგანიზაციული გამიჯვნის საკითხები, არამედ გათვალისწინებული იქნა მთელი რიგი მექანიზმები, რომელიც უზრუნველყოფს სამსახურის თანამედროვე, მაღალი დემოკრატიული სტანდარტების შესაბამისად ფუნქციონირებას. აღნიშნულს ადასტურებს საზღვარგარეთის ქვეყნების საუკეთესო პრაქტიკის ანალიზი და ასახვა ქართულ კანონმდებლობაში.
ახალი საკანონმდებლო ბაზის პრიორიტეტულ საკითხებს შორის მნიშვნელოვანი დატვირთვა გააჩნია უსაფრთხოების სამსახურის პოლიტიკური ზეგავლენისგან დაცვას. კანონმა ჩამოაყალიბა პოლიტიკური მიუკერძოებლობის უზრუნველყოფის მექანიზმი, რაც გამოიხატება სამსახურის დამოუკიდებლობის კუთხით რამდენიმე მნიშვნელოვან გარემოებაში, კერძოდ: ა) ახლად მიღებული კანონის თანახმად, „სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახური (შემდგომში - სამსახური) წარმოადგენს საქართველოს მთავრობის უშუალო დაქვემდებარებაში არსებულ აღმასრულებელი ხელისუფლების სპეციალური დანიშნულების დაწესებულებათა სისტემას, რომელიც თავისი კომპეტენციის ფარგლებში უზრუნველყოფს სახელმწიფო უსაფრთხოების დაცვას.“ სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახური არ წარმოადგენს მთავრობის ნაწილს. სამსახურის უფროსი არაა სახელმწიფო–პოლიტიკური თანამდებობის პირი და არც მთავრობის წევრი; ბ) აღმასრულებელი ხელისუფლების ნებისმიერი არაკეთილსინდისიერი ზეგავლენისგან დაცვა უზრუნველყოფილია სამსახურის უფროსის დანიშვნისა და გათავისუფლების დემოკრატიული წესების დანერგვით. უსაფრთხოების სამსახურის უფროსი აირჩევა და თავისუფლდება მხოლოდ საკანონმდებლო ორგანოს მიერ. გ) მნიშვნელოვანია, რომ სამსახურის ხელმძღვანელის თანამდებობაზე ყოფნის ხანგრძლივობა (6 წელი) არ ემთხვევა არც პარლამენტისა და პრეზიდენტის და არც მთავრობის უფლებამოსილების ვადებს. რეფორმამ სრულად უპასუხა უსაფრთხოების ორგანოების დეპოლიტიზაციის საკითხს.
რაც შეეხება ზედამხედველობისა და კოორდინაციის საკითხებს, სამსახურის საქმიანობა ექვემდებარება დემოკრატიულ კონტროლს პარლამენტისა და მთავრობის მხრიდან. სამსახურის უფროსს ეკისრება ვალდებულება, წლიური ანგარიშით წარდგეს საკანონმდებლო ორგანოს წინაშე. პარლამენტი ან მოიწონებს წარდგენილ ანგარიშს ან უფლებამოსილია ანგარიშში გამოვლენილი ხარვეზების აღმოფხვრის მიზნით გასცეს რეკომენდაციები. სამსახურის უფროსზე ვრცელდება კონსტიტუციითა და პარლამენტის რეგლამენტით გათვალისწინებული ანგარიშვალდებულების არაერთი მექანიზმი.
კოორდინაციის თვალსაზრისით კი, აღსანიშნავია, რომ ქვეყანაში ეროვნული უსაფრთხოების პოლიტიკის დაგეგმვის მაკოორდინირებელი უწყებები არიან ეროვნული უშიშროების საბჭო და სახელმწიფო უსაფრთხოებისა და კრიზისების მართვის საბჭო. ამ მიმართულებით არსებობს სპეციალური კანონები, როგორიცაა, საქართველოს ორგანული კანონი “ეროვნული უშიშროების საბჭოს შესახებ” და საქართველოს კანონი „ეროვნული უსაფრთხოების პოლიტიკის დაგეგმვისა და კოორდინაციის წესის შესახებ“. შესაბამისად, ეს საკითხები არ საჭიროებდა „სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახურის შესახებ“ კანონში მითითებას. აქვე, დასაზუსტებელია, რომ „სახელმწიფო უსაფრთხოების შესახებ“ კანონის რეგლამენტაციის სფეროს არ მიეკუთვნება სამსახურის სტრატეგიული ამოცანებისა და პრიორიტეტების მოწესრიგება. ეს ექვემდებარება სხვადასხვა სტრატეგიული დოკუმენტით რეგლამენტაციას.
2. კონტექსტიდან ამოვარდნილია მითითება ევროპის საბჭოს საპარლამენტო ასამბლეის სახელმძღვანელო პრინციპზე, რომელიც 1999 წლით თარიღდება და, ბუნებრივია, ვერ ფარავს გლობალური უსაფრთხოების სფეროში შემდგომში განვითარებულ უმნიშვნელოვანეს ცვლილებებს. საყოველთაოდ ცნობილ გარემოებას წარმოადგენს, რომ 2001 წლის 11 სექტემბრის ნიუ–იორკის და 2004 წლის 11 მარტის მადრიდის ტერორისტული აქტების შემდეგ ყველა წამყვან, მათ შორის, ევროპულ ქვეყანაში და საერთაშორისო ორგანიზაციებში შეიცვალა უსაფრთხოების პოლიტიკა, რის შედეგადაც უსაფრთხოების სამსახურებს მიენიჭათ დამატებითი უფლებამოსილებები გლობალურ საფრთხეებთან გასამკლავებლად. ასევე, თანამედროვე სახელმწიფოების მაგალითები მიუთითებს, რომ მათი უსაფრთხოების სამსახურები ფლობენ საგამოძიებო უფლებამოსილებებს კანონით გათვალისწინებული კომპეტენციის ფარგლებში. ამგვარი ქვეყნებიდან, რომელთა პრაქტიკა შესწავლილია შსს–ს მიმდინარე რეფორმის ფარგლებში, შესაძლებელია დასახელდეს: ესტონეთი, პოლონეთი, ნორვეგია, საფრანგეთი, ბელგია, ლიტვა, ლატვია, ისრაელი, დანია, აშშ, ბულგარეთი, ფინეთი, შვედეთი და სხვა. შესაბამისად, ჩნდება ბუნებრივი ეჭვი, რომ აღნიშნულ დოკუმენტზე მიეთითა მხოლოდ შენიშვნისთვის დამაჯერებლობის შესამატებლად. ბუნებრივია, ყველა ამ ქვეყნის საკანონმდებლო ბაზის ლეგიტიმაცია და საკანონმდებლო სუვერენიტეტი კითხვის ნიშნის ქვეშ ვერ დადგება იმ რეკომენდაციის გამო, რომლის მიღების დროისთვის არ იყო გამოვლენილი თანამედროვე გლობალური უსაფრთხოების მთავარი გამოწვევა.
3. სამსახურის ფუნქციებთან დაკავშირებით ხაზგასმით უნდა აღინიშნოს, რომ შენიშვნის ავტორებს გააზრებული არ აქვთ როგორც ორგანოთა ფუნქციებისა და უფლებამოსილებების განსხვავებული მნიშვნელობა, ისე თავად უსაფრთხოების სამსახურების ისტორიულად ჩამოყალიბებული და თანამედროვე სამართლებრივ სახელმწიფოში დამკვიდრებული ექსკლუზიური ფუნქციის არსი. ერთი მხრივ, ორგანოთა ფუნქცია უკავშირდება მათ მიერ შესასრულებელ მთავარ მისიას, უსაფრთხოების სამსახურების შემთხვევაში – პრევენციას, რომელიც ეხება სახელმწიფო უსაფრთხოების სფეროში არსებულ გამოწვევებს, რისკებსა და საფრთხეებს. ხოლო, მაგალითად, ინფორმაციის მოძიება/ანალიზი წარმოადგენს არა სამსახურის ფუნქციას, არამედ სამსახურის ფუნქციის განხორციელების კონკრეტულ უფლებამოსილებას, შესაბამისი სამართლებრივი ნორმების საფუძველზე; მეორე მხრივ, უსაფრთხოების სამსახურის ფუნქცია ვერ იქნება პოლიციის ფუნქციასთან დუბლირებული იმ მარტივი მიზეზის გამო, რომ უსაფრთხოების სამსახურის ფუნქციას წარმოადგენს პრევენცია სახელმწიფო უსაფრთხოების სფეროში, ხოლო პოლიციის ამოცანაა საზოგადოებრივი უსაფრთხოებისა და მართლწესრიგის დაცვა. ამ უკანასკნელისგან განსხვავებით, სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახურის საქმიანობა არ ეხება მოქალაქეთა ყოველდღიურ ცხოვრებაში წარმოშობილი კონკრეტული საფრთხეების აცილებას, არამედ შეეხება გლობალურ, ქვეყნის ფარგლებს გარედან მომდინარე ინტერესებს და მცდელობებს, რომელიც მიმართულია სახელმწიფოს არსებობის და მისი უსაფრთხოების წინააღმდეგ. ამ ექსკლუზიური ფუნქციის შესასრულებლად სამსახურს ენიჭება უფლებამოსილებები, მათ შორის ფარული მეთოდებით პროაქტიულად/პრევენციულად გამოავლინოს სახელმწიფოს წინააღმდეგ მიმართული მისწრაფებები – შეაგროვოს/გააანალიზოს ინფორმაცია და შეადგინოს სახელმწიფოს წინააღმდეგ არსებული, უმთავრესად სახელმწიფოს გარედან მომავალი გამოწვევების, რისკებისა და საფრთხეების ანგარიში. ამასთან, დუბლირების ჭრილში პრობლემას ვერ შექმნის სამსახურისთვის გამოძიების უფლებამოსილება, ვინაიდან, სამსახური გამოძიებას ახორციელებს მხოლოდ კანონით მკაცრად განსაზღვრულ შემთხვევებში, მხოლოდ სახელმწიფო უსაფრთხოების წინააღმდეგ მიმართულ დანაშაულებთან დაკავშირებით.
4. რაც შეეხება, სამსახურის გამჭვირვალობას, მნიშვნელოვანია იმ გარემოების ხაზგასმა, რომ ნებისმიერ სახელმწიფოში უსაფრთხოების სამსახურები გასაიდუმლოებული საქმიანობითაა დაკავებული. მათი ეფექტიანი ფუნქციონირება დიდწილად დამოკიდებულია ინფორმაციის საიდუმლოებაზე. საიდუმლოების ხარისხი აღწევს იმ მასშტაბს, რომ არც ერთ სახელმწიფოში სპეცსამსახურების შიდა სტრუქტურის მარეგულირებელი ნორმატიული ბაზა არ წარმოადგენს საჯარო ხასიათის დოკუმენტს (მათი შიდა დებულებების საიდუმლოობას მიუთითებს შესწავლილი ქვეყნების პრაქტიკაც). ამიტომ სპეციალური სამსახურის გამჭვირვალობა გულისხმობს სპეციალური ზომების შექმნას. ამგვარ ზომად საქართველოში განისაზღვრა „ნდობის ჯგუფი“, რომელიც კანონით დადგენილ ფარგლებში უზრუნველყოფილია საიდუმლო ინფორმაციასთან წვდომით.
5. განცხადებაში მითითებულია სუსტი გარე კონტროლის შესახებ, მიზანშეწონილად მიჩნეულია პერსონალურ მონაცემთა დაცვის ინსპექტორის საზედამხედველო ფუნქციების არსებობა. ახლადმიღებული კანონის ერთ–ერთი პროგრესული, წინგადადგმული ნაბიჯი სწორედ გარე კონტროლის ქმედითი მექანიზმების განსაზღვრაა, რაც საპარლამენტო კონტროლის მაღალ ხარისხში გამოიხატება. ამ თვალსაზრისით, გათვალისწინებული იქნა საზღვარგარეთის ქვეყნების გამოცდილება, სადაც გარე კონტროლის ფუნქცია აქვს პარლამენტს.
6. განცხადება ეხება „ოდეერების“ საკითხსაც. აღნიშულია, რომ ეს ინსტიტუტი საჭიროებდა არა რეფორმას, არამედ სრულ უარის თქმას მასზე. ხაზგასასმელია, რომ განხორციელებული ცვლილებების ერთ–ერთ მნიშვნელოვან სიახლეს სწორედ უშიშროების საკითხებში ოფიცრის (ე.წ. „ოდეერის“) ინსტიტუტის გაუქმება წარმოადგენს. საზღვარგარეთის ქვეყნების გამოცდილების კვლევის საფუძველზე ჩამოყალიბდა ახალი რეგულაცია, რომელიც „ოდეერისგან“ განსხვავებულ, თვისობრივად ახალ ინსტიტუტს წარმოადგენს. ძველი რეგულაცია შემოიფარგლებოდა მხოლოდ ამგვარი ჩანაწერით, როგორიცაა, შს მინისტრი „განსაკუთრებული მნიშვნელობის მქონე სახელმწიფო დაწესებულებებსა და ორგანოებში ნიშნავს უსაფრთხოების საკითხთა ოფიცრებს“, რაც განამტკიცებდა მინისტრის შეუზღუდავ უფლებამოსილებას ნებისმიერ სახელმწიფო დაწესებულებაში დაენიშნა უსაფრთხოების საკითხთა ოფიცერი. ახალი რეგულაციებით კი განსაზღვრულობისა და გამჭვირვალობის უზრუნველმყოფი მთელი რიგი ნორმები განისაზღვრა საერთაშორისო პრაქტიკის გათვალისწინებით. კერძოდ, სუბიქტებში, სადაც არსებობს სახელმწიფო უსაფრთხოებისთვის მაღალი რისკი, უსაფრთხოების სამსახურის მიერ დადგინდება უსაფრთხოების დაცვის რეჟიმი. ამასთან, სახელმწიფო უსაფრთხოებისთვის მაღალი რისკი მქონე სუბიექტების ჩამონათვალს განსაზღვრავს მთავრობა, რომელიც იქნება ყველასათვის ხელმისაწვდომი, საჯარო დოკუმენტი. აღნიშნულ დაწესებულებებთან მიმართებაში, უსაფრთხოების სამსახურის ძირითად კომპეტენციად განისაზღვრა საკონსულტაციო და დამხმარე ფუნქციები. უსაფრთხოების სამსახური უფლებამოსილია შექმნას ინფორმაციის ურთიერთგაცვლის ეფექტიანი სისტემა, გაუწიოს მათ შესაბამისი კონსულტაცია და განახორციელოს უსაფრთხოების დაცვის რეჟიმის კონტროლი. მხოლოდ სუბიექტის თანახმობის შემთხვევაში განისაზღვრება ურთიერთთანამშროლმლობის სახეები და ფარგლები უსაფრთხოების სამსახურთან, და ისიც ხელშეკრულების საფუძველზე.
7. ფარული მიყურადების პრობლემატიკასთან დაკავშირებით უნდა აღინიშნოს, რომ, ერთი მხრივ, შენიშვნა მიუთითებს მხოლოდ ზოგად რისკებზე, მაშინ როდესაც ამგვარი რისკები ახლავს ნებისმიერი სახელმწიფო ორგანოს ქმედებას, შესაბამისად, შეუძლებელია ამის გამო ეჭვქვეშ დადგეს სახელმწიფო ინსტიტუტების მოქმედების საჭიროება. მეორე მხრივ, უსაფრთხოების სამსახურები საკუთარ მეთოდებს (რომელიც შეიძლება უკავშირდებოდეს როგორც ღია, ისე ფარული წყაროებიდან ინფორმაციის მოპოვებას), განსაკუთრებით კონტრსადაზვერვო საქმიანობაში (“კონტრდაზვერვითი საქმიანობის შესახებ“ საქართველოს კანონის მესამე თავის კონკრეტული მუხლების საფუძველზე, რომელიც შესაბამისობაშია საკუთესო ევროპულ გამოცდილებასთან და რომელსაც ცვლილებები არ განუცდია მიმდინარე რეფორმის პროცესში. შესაბამისად, ამ კუთხით კონტრდაზვერვითი საქმიანობის განმახორციელებელ ორგანოებს რაიმე დამატებითი უფლებამოსილება არ მინიჭებიათ), იყენებენ არა ვინმეს სისხლის სამართლებრივ პასუხისგებაში მისაცემად ან ბრალეულობის დასადგენად/გამოსარიცხად, არამედ თავიანთი პრევენციული მიზნებისთვის (რისკების, გამოწვევებისა და საფრთხეების დადგენა/ანალიზი). სამსახურისთვის საგამოძიებო უფლებამოსილების მინიჭება არ გულისხმობს იმას, რომ სამსახურები გამოძიების ფარგლებში შეუზღუდავად იყენებენ ინფორმაციას და მეთოდებს, რომელიც მათ გააჩნიათ საკუთარი პრევენციული საქმიანობის (რისკების ანალიზი, ფარული მეთოდები და ა.შ.) საფუძველზე. კერძოდ, როდესაც უსაფრთხოების სამსახური ახორციელებს გამოძიებას, მაშინ იგი მოქმედებს იმ სამართლებრივი საფუძვლების გათვალისწინებით, რომელსაც აწესებს სისხლის სამართლის საპროცესო კანონმდებლობა. შესაბამისად, პრევენციული მიზნებით და მეთოდებით მოპოვებული ინფორმაცია ვერ იქნება გამოყენებული მტკიცებულებად სისხლის სამართლის საპროცესო მიზნებისთვის. მტკიცებულებები უნდა იქნეს მოპოვებული მხოლოდ სისხლის სამართლის პროცესით დადგენილი წესით. შესაბამისად, სადაც სისხლის სამართლის საპროცესო ნორმა უთითებს მოსამართლის ნებართვის საჭიროებაზე, ეს მოთხოვნა უნდა იქნეს დაცული.
